Ahora que tanto se habla sobre el tema de la responsabilidad fiscal y reglas fiscales, parece oportuno rescatar unos viejos apuntes del año 2006.
Si bien actualmente la deuda pública del Paraguay es reducida, la sanción reciente de presupuestos públicos deficitarios en el Parlamento ha encendido el debate sobre la necesidad de preservar la sostenibilidad fiscal como un activo fundamental para mantener la estabilidad macroeconómica y promover el crecimiento de largo plazo.
Las experiencias de crisis regionales,
generadas por manejos fiscales poco prudentes, han derivado en
propuestas de reglas de conducción para la política fiscal.
En esta línea, sería ideal la aplicación de una regla
de política óptima para un horizonte temporal determinado, que garantice que
los cambios consideren la situación cíclica de la economía.
Principios y Criterios Fundamentales
Principios y Criterios Fundamentales
Entre los principios fundamentales que se debería
seguir en el manejo de la política fiscal, están la transparencia, la
estabilidad, responsabilidad, la equidad, y la eficiencia.
En primer lugar, la transparencia es fundamental en todo lo relacionado con la
fijación de los objetivos. Asimismo, el principio de estabilidad, se refiere a que la
política adoptada sea predecible y consistente.
Por otra parte, el principio de equidad se refiere a la imperiosa necesidad de que las medidas adoptadas consideren los efectos redistributivos sobre el ingreso y lo que es aún más importante, los efectos sobre las generaciones venideras.
Por otra parte, el principio de equidad se refiere a la imperiosa necesidad de que las medidas adoptadas consideren los efectos redistributivos sobre el ingreso y lo que es aún más importante, los efectos sobre las generaciones venideras.
En cuanto a la eficiencia, solo en la medida que se construya credibilidad en torno a las instituciones económicas se conseguirá mayor efectividad en la aplicación de las políticas aplicadas. En ese sentido, se debería acotar la discrecionalidad de la autoridad, aunque con clausulas de escape para tener cierta flexibilidad. Entonces, debe haber un equilibrio entre
credibilidad y flexibilidad. Concretamente, el planteamiento básico consiste en una política
basada en la discrecionalidad limitada por reglas.
En la adopción de reglas, se deberían tener en cuenta
algunos criterios importantes, para garantizar su éxito. Un criterio fundamental es que la regla debe ser sostenible en el tiempo y referirse a una meta de saldo presupuestario o
deuda pública total. Particularmente, en la medida que se establecen más metas
u objetivos cuantitativos, mayor será la probabilidad de no alcanzar
simultáneamente todos, pudiendo surgir conflictos en la implementación de la
regla.
Otro criterio recomendable, es que la regla se refiera
o especifique correctamente la definición de gobierno empleada, que
preferiblemente debería ser el gobierno general. Esto surge de la necesidad de
comprometer a actores importantes, como son los gobiernos departamentales y
municipales, así como a las empresas de propiedad del Estado. En Paraguay, por las características institucionales de la política fiscal y de la deuda pública, acotar la regla al Gobierno Central podría ser suficiente.
El criterio de correspondencia de la regla con el
estadio del ciclo macroeconómico que atraviesa la economía del país, es otro
criterio necesario para evitar el problema del sesgo pro cíclico de la política
fiscal, tan común en los países latinoamericanos. En particular, esto tiene
relación directa con la necesidad de emplear políticas contra cíclicas en
situaciones de recesión económica, o con al menos mantener o sostener ciertos
gastos esenciales, como ser los gastos de inversión pública. Poco es lo que puede mencionarse, sobre la importancia
de evitar este sesgo pro cíclico y en particular, el sesgo anti inversión, que
surge como consecuencia de las políticas de ajuste.
Reglas Fiscales Aplicadas
Por otra parte, las reglas fiscales adoptadas en los
distintos países difieren en que algunos establecen metas de stock, mientras
que en otros casos metas sobre flujos. Las metas sobre stock, se refieren en la
mayoría de los casos al saldo de la deuda pública total, incluyendo la deuda interna
y la externa. En el caso de las metas de flujo, estas generalmente están
referidas al déficit fiscal global del sector público no financiero, inclusive
en algunos sobre el gasto discriminado.
En cuanto al balance entre flexibilidad y
credibilidad, las alternativas en las experiencias de otros países van desde la
posibilidad de que el mismo gobierno establezca sus objetivos y metas, hasta
los casos en que se establecen claramente los porcentajes máximos de déficit
fiscal, así como topes para el incremento de los gastos y de la deuda pública,
a través de una autoridad supranacional.
Es muy interesante la regla del Balance
Estructural del Sector Público, empleado por los países europeos y recientemente
por el gobierno de Chile. Concretamente, en el caso
de Chile, la regla consiste en alcanzar una meta de superávit estructural del
1%, el cual se basa en cálculos de producto potencial, ajustando de esa manera
los ingresos por efectos del ciclo económico.
El objetivo es contar con medidas de balance que
reflejen la situación tendencial del sector público, independientemente de los
efectos cíclicos y de los precios de materias primas relevantes. Permite a la
política fiscal actuar en el corto plazo como política contra cíclica,
produciendo déficit en situaciones de recesión económica y superávit en auges.
Por otra parte, permite tener un horizonte temporal sobre la situación de las
finanzas públicas, reduciendo la incertidumbre y aumentando la credibilidad de
las políticas.
También, las denominadas Leyes de Responsabilidad
Fiscal, adoptada por varios países de la región, como es el caso de Argentina y
Brasil. En estos casos se establecen orientaciones para la reducción del déficit fiscal, así como topes
para el crecimiento de ciertos gastos públicos (primario, corriente, personal), así como sistemas de control de las finanzas en periodos de elecciones públicas, y lo que es más interesante, la
constitución de un fondo anticíclico fiscal, para estabilizar el gasto.
Propuesta para el Paraguay
En el caso del Paraguay, dada las dificultades de
estimar un balance estructural, comunicar e imponer esto a todos los actores
involucrados en el proceso presupuestario, se sugiere establecer una regla de
acción simple, que se enfoque fundamentalmente en el gasto público del Gobierno
Central.
En vista de la necesidad de contar con una medida del
crecimiento tendencial de la economía y dada la restricción de grados de
libertad para estimar alguna medida del producto potencial o de tendencia, se
podría emplear un enfoque simple basado en la historia reciente. Esta tasa de
crecimiento económico de tendencia podría basarse en la mediana de la tasa de
crecimiento del producto de los últimos veinte o treinta años.
Para establecer la tasa de crecimiento nominal, se debería considerar la
estimación oficial o meta de inflación para cada año.
Al respecto, se propone una regla para el crecimiento
del gasto público total del Gobierno Central, para asegurar la simetría de la política con cada estadio del
ciclo económico. En particular, el gasto público podría fijarse que crezca a
una tasa máxima o techo que no sea superior a la suma del crecimiento económico
tendencial y la inflación de tendencia o meta de referencia de mediano plazo de
la autoridad monetaria.
Claramente, un presupuesto público concebido de esta
manera garantizaría la sostenibilidad de las cuentas fiscales en el mediano
plazo. Además, operará de forma contra cíclica, debido a que mientras los
ingresos recaudados caigan como consecuencia de una recesión, los gastos
seguirían creciendo, y en particular, en aquellos rubros socialmente sensibles.
Con esto se lograría paliar en cierta medida los males sociales que producen
las recesiones y garantizar la protección social, generalmente descuidada en
los países latinoamericanos en periodos malos.
Los debates que sería bueno escuchar
Aplicar una regla de política fiscal de este tipo, que descuente una preocupación importante, que tiene relación con la operación de un mecanismo casi automático de estabilización económica y garantice un perfil de sostenibilidad fiscal en el tiempo, permitiría que se empiecen a suscitar algunos debates que sería bueno escuchar, relacionados a la estructura del gasto público y su carácter distributivo.
Una vez fijado el techo del gasto, ahora la discusión se centraría en la composición del gasto, lo cual es el debate y reforma urgente que se requiere profundizar. El gasto público, concebido no solo como herramienta de política macroeconómica, sino como de la política de desarrollo es muy importante para ir generando los cambios estructurales que se necesitan.
Aplicar una regla de política fiscal de este tipo, que descuente una preocupación importante, que tiene relación con la operación de un mecanismo casi automático de estabilización económica y garantice un perfil de sostenibilidad fiscal en el tiempo, permitiría que se empiecen a suscitar algunos debates que sería bueno escuchar, relacionados a la estructura del gasto público y su carácter distributivo.
Una vez fijado el techo del gasto, ahora la discusión se centraría en la composición del gasto, lo cual es el debate y reforma urgente que se requiere profundizar. El gasto público, concebido no solo como herramienta de política macroeconómica, sino como de la política de desarrollo es muy importante para ir generando los cambios estructurales que se necesitan.
Íntimamente relacionado con lo anterior está la cuestión de la distribución. La política fiscal puede ser un poderoso instrumento para mejorar la distribución del ingreso, no solo por el lado de los ingresos, sino fundamentalmente por el lado del gasto público. Los debates sobre la distribución en el Parlamento solamente se han dado sobre partidas globales, vinculadas a la asignación de recursos a las instituciones públicas.
En la medida que estos debates empiecen a tomar lugar en la agenda de las políticas públicas y fundamentalmente en las discusiones del Parlamento sobre el Proyecto de Presupuesto de Gastos de la Nación, habrá posibilidades de que la política fiscal empiece a constituirse en un verdadero instrumento de política económica y de desarrollo para el país.
Bibliografía
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